打破土地流转四大瓶颈 新土改方可破局

五色土

中国新一轮经济改革浪潮在11月9日至12日举行的新一届三中全会揭开，其中土地制度改革尤为外界所关注。土地流转不仅是未来新型城镇化必经之路、国家新区发展关键之处，更是中国土地制度改革成败根本所在。业界预期，尽管面临多方面困难，土地流转在此次会议上可能形成一个框架性思路，有新的进展与突破。
毫无疑问，决定新一轮土地制度改革成败，必须打破土地流转机制面临的四个重大瓶颈，否则难有实质性突破。一是土地流转的法律瓶颈，二是土地流转的资金瓶颈，三是土地流转的中央与地方共识瓶颈，四是土地流转的利益分配瓶颈。
目前农村集体建设用地流转早已在苏州、芜湖、昆山、深圳、重庆、海南、温州、广东等省市试点，尚未推广到全国。此前土地流转的改革思路执行的是城乡增减挂钩制度，该制度已被视作“不彻底的改革”。
从10月24日国务院发展研究中心向社会公开的其为十八届三中全会提交的“383”改革方案总报告的土地制度改革内容看，其中赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权；构建平等进入、公平交易的土地市场；允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，农村集体建设用地直接入市，都是中国土地制度最新的重大改革。

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新一轮土地制度改革，必须打破土地流转机制面临的四大瓶颈：
一是打破土地流转的法律瓶颈，这是土地制度改革突破口，进而带动制度破局。相较于集体建设用地流转的难产，农用地流转在2013年已经实现了重大突破。我国农村用地主要分为农用地、未定用地、建设用地，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农用地在符合规划、不改变土地性质的情况下，可以进行流转。为确保农用地流转顺利，国土部已经着手组织起草《土地管理法》，对土地权利的主体、客体、内容和限制等做出具体规定，并已上报国务院，正在等待回复。一旦获得批准，将为土地流转提供法律保障，即表明土地改革将成为新的改革突破口。
农村土地承包经营权的流转是法律允许的。所以在北京一些郊区，可承包某块土地的经营权，然后建设鱼塘、从事渔业生产等，取得了良好的经济效益。目前国土部的土地流转思路将不再采取突破现行法律的转让、出租等方式，而是在法律框架内，探索以经营性集体建设用地使用权入股、联营，以及企业兼并、破产等引致的转移等合法流转方式，且范围限定于城镇建设用地范围外。由于各地情况不同，农地流转的试点不会一刀切，而是走自下而上的改革路径，将由地方试点突破来推动土地流转的全面推开。
二是解决土地流转的资金瓶颈，方可确保土地流转顺利畅通。当前农村土地流转过程中，普遍存在流转后规模化经营资金支持不足、农村资金逆流城市、土地补贴不到位和社会保障缺乏等。不仅是因为需求不足、交通不便、肥力差、山垄地难收拾，主要是由于资金不足与农村金融创新力度不足。譬如以信托办法进行土地流转是突破小农经济的好办法。10月10日，国内第一只土地流转只有金融发展了，抵押、担保、信托、贷款等金融活动活跃起来了，包括土地规模流转和现代农业才能真正发展。基于土地流转以及城镇化建设的需要，农金机构应加大金融创新力度，建立多层次、多渠道的农村金融机构体系，大力支持农村土地流转。目前，金融支持土地流转重点是要在两方面创新：首先，建立完善的土地流转中介服务市场；加强土地流转市场监管，提供土地流转格式合同，引导流转双方对土地流转权利、责任契约化和书面化，规范市场操作。其次，激活土地融资功能，以破解土地承包经营权抵押瓶颈为突破口，创新土地抵押权制度，激活农村金融市场，实现土地资本化。

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三是消除土地流转的中央与地方共识瓶颈，土地流转才能够在全国推行。由于中央层面担心集体建设用地流转会造成农民大量失地，形成社会不稳定因素，农用地入市导致农村变成空心村，影响农村建设，因此国务院方面一直未对土地流转有过明确表态。但中央层面上已经开始加大推进力度，全国人大常委会正在审议《土地管理法》修订草案；2013年“一号文件”提出，要用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作，其意在为农地改革推进铺路。

另一方面，若集体建设用地进行流转，势必破坏地方政府垄断土地的平台，各地反对声音比较强烈，地方政府对土地流转试点进展缓慢。农地流转改革是方向所在，涉及到政策、法规、资金的障碍需要完善，更重要的是中央与地方亟须形成一致的意见。

四是合理解决土地流转的利益分配瓶颈，土地流转才可以实现“四方”共赢。土地流转中是否有增值税并作为中央税收目前不明确。如果流转的利润分配比例要倾向于农民，则村集体、地方政府、中央政府等只能收取少许公共服务费用。而一旦增值税全归于中央、集体、地方，农民利益又会受到损害。根据市场反馈过来的消息，土地改革最大的障碍还是土地财政。如果农民可以直接把宅基地流转的话，很大一部分收益会被农民截取，那么在地方政府土地财政方面的障碍就会比较大。

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